歐盟加速推進(jìn)“碳關(guān)稅”，中國(guó)企業(yè)如何應(yīng)對(duì)？
發(fā)布時(shí)間：2022-09-02
為履行《巴黎協(xié)定》承諾，在2050年前實(shí)現(xiàn)歐盟氣候中和的目標(biāo)，2019年12月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（The European Green Deal）這一指導(dǎo)歐洲全社會(huì)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，其中包括歐盟2030年減排目標(biāo)，即在綜合影響評(píng)估的基礎(chǔ)上，將溫室氣體排放量比1990年減少至少55%。2021年11月通過的《歐洲氣候法》（The European Climate Law）也將前述歐盟2030年目標(biāo)納入其中。
2021年7月，歐盟委員會(huì)提出了“Fit for 55”一攬子立法改革計(jì)劃，即一系列互相關(guān)聯(lián)的立法提案集合，包含了對(duì)8項(xiàng)現(xiàn)行法規(guī)的修訂計(jì)劃和5項(xiàng)新的立法建議，主要涉及氣候、能源、交通和稅務(wù)領(lǐng)域。其中就包含了《建立碳邊境調(diào)整機(jī)制的歐洲議會(huì)和理事會(huì)規(guī)定的立法建議》，提出建立歐盟的碳邊境調(diào)整機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），引入“碳關(guān)稅”，以應(yīng)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的碳泄露1風(fēng)險(xiǎn)。2022年3月15日，在歐盟理事會(huì)的經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)委員會(huì)的會(huì)議上，歐盟27國(guó)的財(cái)政部長(zhǎng)采納了歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)法國(guó)的碳邊境調(diào)整機(jī)制（CBAM）提案，對(duì)此前歐洲委員會(huì)的CBAM提案細(xì)節(jié)做出修訂。今年7月，歐洲議會(huì)將審議CBAM提案，此后歐委會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)將進(jìn)行三方會(huì)談，形成最終文本。
歐盟是中國(guó)第二大貿(mào)易伙伴，CBAM一旦落地將對(duì)大量對(duì)歐出口企業(yè)產(chǎn)生直接影響。為此，我們有必要考察CBAM的內(nèi)容及其對(duì)中國(guó)出口企業(yè)的影響，并進(jìn)一步考慮相關(guān)中國(guó)企業(yè)的應(yīng)對(duì)之策。
一、歐盟的碳邊境調(diào)整機(jī)制的核心要點(diǎn)
CBAM不限制進(jìn)口商進(jìn)口各類貨物的數(shù)量，但要求進(jìn)口商在向歐盟進(jìn)口特定種類貨物時(shí)，應(yīng)申報(bào)貨物的碳排放量，并按照歐盟排放交易系統(tǒng)(Emission Trading System,“ETS”) 2項(xiàng)下的碳排放價(jià)格，購(gòu)買相應(yīng)的CBAM 證書。CBAM提案規(guī)定了三年的過渡期（從2023年1月1日至2025年12月31日），期間進(jìn)口商需履行報(bào)告義務(wù)，向成員國(guó)的主管機(jī)關(guān)按季度提交進(jìn)口貨物信息的報(bào)告（“CBAM報(bào)告”），無需購(gòu)買CBAM證書；CBAM 證書相關(guān)條款自2026年1月1日起正式實(shí)施。
1. CBAM規(guī)制涉及的范圍
CBAM提案附件一中列出了CBAM所規(guī)制的特定貨物及對(duì)應(yīng)的溫室氣體種類。貨物涉及水泥、電、化肥、鋼鐵、鋁五個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域共30個(gè)分類，以及《歐盟海關(guān)法》中所規(guī)定的運(yùn)進(jìn)加工程序（inward processing procedure） 3而產(chǎn)生的前述貨物的加工產(chǎn)品。
歐盟曾于2019年2月出臺(tái)了一項(xiàng)ETS的補(bǔ)充指令，即《關(guān)于確定在2021-2030期間被認(rèn)定具有碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)及子產(chǎn)業(yè)的委員會(huì)授權(quán)決定》，明確列舉了ETS項(xiàng)下歐盟認(rèn)定具有碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)及子產(chǎn)業(yè)清單。該決定列舉了60余項(xiàng)具有碳泄露風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)和子產(chǎn)業(yè)，除CBAM提案已包含的產(chǎn)業(yè)外，還包括：無煙煤、原油、鐵礦石及其他有色金屬等礦石開采；糖、油脂、紡織纖維、無紡布及無紡布制品（服裝除外）、皮革服飾、紙與紙板、焦?fàn)t產(chǎn)品、煉油產(chǎn)品、工業(yè)天然氣、染料顏料、初級(jí)合成橡膠、玻璃、陶瓷家居潔具用品等制造；鉛、鋅、錫、銅及其他非金屬礦產(chǎn)品的生產(chǎn)及鹽的提取等。未來前述產(chǎn)業(yè)均存在被納入CBAM覆蓋范圍的可能。
根據(jù)CBAM提案附件一，所涉溫室氣體包括二氧化碳、一氧化二氮及全氟化合物，因此CBAM所指的“碳排放”包括以上氣體。目前，CBAM僅初步適用于貨物從生產(chǎn)至進(jìn)口到歐盟過程中的直接排放，即生產(chǎn)者直接控制的商品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的碳排放；但在過渡期結(jié)束，并經(jīng)進(jìn)一步評(píng)估后，將擴(kuò)大至間接碳排放，包括貨物生產(chǎn)過程中消耗的電力、供暖和制冷工序所產(chǎn)生的碳排放。
CBAM提案已明確要求進(jìn)口商在其按季度向成員國(guó)主管部門提交的CBAM報(bào)告中，分別說明過渡期內(nèi)進(jìn)口商品產(chǎn)生的直接和間接碳排放量。
2.出口企業(yè)需要計(jì)量并提供的信息
根據(jù)CBAM提案，設(shè)立于歐盟境內(nèi)的進(jìn)口商為CBAM制度項(xiàng)下的授權(quán)申報(bào)人，需履行下述申報(bào)及報(bào)告義務(wù)：2023年1月1日至2026年2月28日，按季度向成員國(guó)主管部門提交CBAM報(bào)告，報(bào)告過渡期內(nèi)進(jìn)口商品的實(shí)際碳排放量（包括直接和間接碳排放量），及在歐盟外第三國(guó)已支付的任何碳成本。2026年1月1日起，在每年5月31日之前，向成員國(guó)主管部門申報(bào)前一年內(nèi)每種進(jìn)口貨物的總數(shù)量，以及對(duì)應(yīng)的碳排放量及CBAM證書數(shù)量。授權(quán)申報(bào)人還可以基于進(jìn)口產(chǎn)品在原產(chǎn)國(guó)已支付的碳成本，在其申報(bào)中提出減少提交相應(yīng)數(shù)量的CBAM證書。
據(jù)此，中國(guó)對(duì)歐盟出口相關(guān)企業(yè)需要對(duì)貨物生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的溫室氣體排放量進(jìn)行計(jì)量，并向商業(yè)伙伴提供相關(guān)數(shù)據(jù)。若中國(guó)企業(yè)在境內(nèi)或其他非歐盟國(guó)家/地區(qū)已支付了任何碳成本，也應(yīng)收集并提供相關(guān)信息和證明文件。
3. 碳排放量的計(jì)算與核查
CBAM提案附件三中規(guī)定了簡(jiǎn)單貨物、復(fù)雜貨物的碳排放量計(jì)算公式，其中，簡(jiǎn)單貨物指使用無碳排放的原材料生產(chǎn)出的產(chǎn)品，復(fù)雜貨物指以簡(jiǎn)單貨物為原材料生產(chǎn)的產(chǎn)品，在計(jì)算時(shí)需要考慮所消耗原材料的排放量。若無法獲得貨物直接排放量的實(shí)際監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，則應(yīng)采用默認(rèn)值進(jìn)行計(jì)算。默認(rèn)值應(yīng)根據(jù)“最佳可用數(shù)據(jù)”確定，具體的數(shù)據(jù)來源與計(jì)算方法也將由后續(xù)出臺(tái)的實(shí)施法案進(jìn)一步規(guī)定。
特別地，CBAM提案指出，不同的國(guó)家和地區(qū)在地理、自然資源、市場(chǎng)條件、能源結(jié)構(gòu)或工業(yè)生產(chǎn)等方面可能存在不同的特征，若適用于這些本地特征的數(shù)據(jù)可以獲取，且能夠定義更具針對(duì)性的默認(rèn)值，則可以使用該默認(rèn)值替代歐盟委員會(huì)基于歐盟境內(nèi)生產(chǎn)設(shè)施計(jì)算的默認(rèn)值。若授權(quán)申報(bào)人可以基于可靠的數(shù)據(jù)證明，原產(chǎn)國(guó)適用的特定默認(rèn)值低于歐盟認(rèn)定的默認(rèn)值，則可以適用該原產(chǎn)國(guó)默認(rèn)值。這一規(guī)定原則上給予了出口企業(yè)更多可爭(zhēng)取的空間，但由于未明確具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作中很可能取決于成員國(guó)主管機(jī)關(guān)的自由裁量。
根據(jù)CBAM提案，授權(quán)申報(bào)人所申報(bào)的貨物總碳排放量需由歐盟成員國(guó)認(rèn)證的核查機(jī)構(gòu)4依據(jù)CBAM提案確立的核查原則進(jìn)行核查并出具核查報(bào)告。
4.CBAM證書的購(gòu)買與定價(jià)
CBAM證書的價(jià)格與歐盟ETS項(xiàng)下的碳排放配額價(jià)格掛鉤，為ETS公共拍賣平臺(tái)收盤價(jià)的周平均價(jià)格。因此，CBAM證書的價(jià)格會(huì)隨著ETS配額價(jià)格浮動(dòng)，進(jìn)口商可以在其認(rèn)為價(jià)格合適的時(shí)機(jī)購(gòu)入證書備用。CBAM證書的有效期為兩年。目前來看，歐盟ETS項(xiàng)下碳價(jià)自2021年起呈持續(xù)上漲趨勢(shì)，2022年2月25日碳價(jià)為88.14歐元/噸，相比2021年1月1日33.69歐元/噸的價(jià)格上漲了多兩倍。
CBAM提案還規(guī)定，進(jìn)口商有權(quán)在每年6月30日之前，CBAM證書提交后，要求成員國(guó)主管機(jī)關(guān)按其購(gòu)買每張證書時(shí)的同等價(jià)格回購(gòu)其剩余的CBAM證書，但回購(gòu)的證書數(shù)量不得超過進(jìn)口商在前一年所購(gòu)買的CBAM證書總數(shù)量的三分之一。
5.已支付碳成本的抵扣
CBAM提案規(guī)定，出口商在原產(chǎn)國(guó)已為貨物支付的碳成本可以抵扣相應(yīng)數(shù)量的CBAM證書。碳成本是指在歐盟外第三國(guó)以溫室氣體排放交易制度項(xiàng)下的碳稅或排放配額形式支付的，基于貨物生產(chǎn)過程中排放的該制度所覆蓋的溫室氣體而計(jì)算的貨幣金額。關(guān)于碳成本抵扣CBAM證書的具體計(jì)算方法、碳成本折算為歐元的匯率、獨(dú)立第三人開展認(rèn)證的資質(zhì)等具體細(xì)則，有待后續(xù)出臺(tái)的實(shí)施法案進(jìn)一步明確。
6.生產(chǎn)商及其生產(chǎn)設(shè)施的登記
歐盟境外的生產(chǎn)商可以向歐盟委員會(huì)申請(qǐng)，將其生產(chǎn)貨物相關(guān)信息登記在歐盟建立的中央數(shù)據(jù)庫中，直接向進(jìn)口商披露。生產(chǎn)商需要提供的信息包括：企業(yè)名稱、地址和聯(lián)系方式；生產(chǎn)設(shè)施地址及主要開展的生產(chǎn)活動(dòng)；所生產(chǎn)貨物的碳排放量，要求經(jīng)核查人員核查并出具核查報(bào)告，相關(guān)文件及信息記錄應(yīng)在核查后保存4年。生產(chǎn)商的注冊(cè)有效期為5年，期間可隨時(shí)要求歐盟委員會(huì)注銷其登記信息。
二、中國(guó)出口企業(yè)的應(yīng)對(duì)
1.密切關(guān)注CBAM立法進(jìn)展
法國(guó)總統(tǒng)馬克龍自2022年1月1日起擔(dān)任歐盟輪值主席，其在2021年12月13日宣布?xì)W盟主席國(guó)新聞發(fā)布會(huì)和2022年1月19日歐洲議會(huì)的講話中均提到，為達(dá)成歐盟2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，在其擔(dān)任歐盟輪值主席后，將推進(jìn)CBAM的建立工作。目前CBAM提案尚處于立法建議階段，尚未正式出臺(tái)，并且不排除其內(nèi)容被進(jìn)一步調(diào)整或修改的可能。根據(jù)提案相關(guān)條款表述，在歐盟委員會(huì)進(jìn)一步搜集貿(mào)易信息、過渡期滿后，CBAM的適用范圍可能發(fā)生變化，如進(jìn)一步擴(kuò)大適用至更多產(chǎn)業(yè)；針對(duì)信息申報(bào)、原產(chǎn)國(guó)碳成本抵扣、碳排放量計(jì)算等內(nèi)容，還可能制定更具體的實(shí)施法案。因此，建議中國(guó)對(duì)歐出口企業(yè)密切關(guān)注并持續(xù)追蹤歐盟CBAM的后續(xù)立法進(jìn)展，以便在制度實(shí)施后能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)。
2.積極引入減排工藝
隨著氣候變化加劇，各國(guó)的減排政策力度和國(guó)際上的減排合作均在不斷加強(qiáng)。2021年9月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，提出“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)和領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案。以節(jié)能降碳為導(dǎo)向，修訂產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄”“加快推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域低碳工藝革新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型”等意見。2021年12月28日，國(guó)務(wù)院在《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》中進(jìn)一步明確，要推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)綠色升級(jí)工程，以鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)為重點(diǎn)，推進(jìn)節(jié)能改造和污染物深度治理。要求到2025年，通過實(shí)施節(jié)能降碳行動(dòng)，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能和數(shù)據(jù)中心達(dá)到能效標(biāo)桿水平的比例超過30%。
從上述政策可以看出，我國(guó)推動(dòng)綠色升級(jí)的重點(diǎn)行業(yè)與歐盟CBAM提案目前所覆蓋的領(lǐng)域存在較大重合度。目前，我國(guó)處在全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)起步和區(qū)域性碳市場(chǎng)試點(diǎn)共存的階段，全國(guó)性市場(chǎng)初期僅涵蓋電力行業(yè)相關(guān)企業(yè)，區(qū)域性碳市場(chǎng)則將鋼鐵、水泥、化工等更多行業(yè)企業(yè)納入其中。無論是從增強(qiáng)對(duì)歐出口業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力，還是從符合國(guó)內(nèi)碳減排要求降低碳排放成本的角度，中國(guó)相關(guān)行業(yè)出口企業(yè)均應(yīng)積極引入先進(jìn)的綠色減排工藝，推動(dòng)自身的產(chǎn)業(yè)綠色升級(jí)。
3.計(jì)量碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)，留存相關(guān)文件
歐盟CBAM及我國(guó)碳排放配額管理均要求企業(yè)妥善記錄產(chǎn)品的碳足跡。國(guó)家發(fā)改委曾于2013年至2015年分3批共制定了鋼鐵、電解鋁、石油天然氣、焦化、水泥生產(chǎn)等24個(gè)不同行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南（試行）》，為相關(guān)企業(yè)核算生產(chǎn)中溫室氣體排放量提供參考。基于前述指南，我國(guó)頒布了“企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告”系列國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》及發(fā)電、電網(wǎng)、紡織服裝、煤炭生產(chǎn)等12個(gè)行業(yè)的《溫室氣體排放核算及報(bào)告要求》。2021年9月，工業(yè)和信息化部已就《石油和化工行業(yè)碳排放核查技術(shù)規(guī)范》等197項(xiàng)碳達(dá)峰相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目公開征求意見。在國(guó)際上，ISO組織公布的ISO 14064系列溫室氣體量化和核查標(biāo)準(zhǔn)、世界資源研究所（WRI）發(fā)布的《溫室氣體議定書 企業(yè)核算和報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也對(duì)企業(yè)溫室氣體的量化和核查方法提供了指導(dǎo)。
鑒于CBAM允許以出口商已在原產(chǎn)國(guó)實(shí)際支付的碳成本抵扣CBAM證書，對(duì)于屆時(shí)已在國(guó)內(nèi)進(jìn)行了碳排放成本支付的重點(diǎn)排放企業(yè)，注意妥善留存碳排放成本支出相關(guān)文件及憑證。
為了應(yīng)對(duì)全球減碳發(fā)展趨勢(shì)，建議出口企業(yè)加快建立碳排放管理制度，將企業(yè)生產(chǎn)流程各環(huán)節(jié)碳足跡的計(jì)量、數(shù)據(jù)記錄及碳成本支出的文件留存等各環(huán)節(jié)以制度的形式固定下來，構(gòu)建一套完整的碳排放管理合規(guī)體系。
4. 開展盡職核查與事先約定
根據(jù)CBAM提案，僅有經(jīng)成員國(guó)主管部門授權(quán)的申報(bào)人才有權(quán)將CBAM項(xiàng)下的貨物進(jìn)口至歐盟。因此，相關(guān)中國(guó)企業(yè)開展對(duì)歐盟出口貿(mào)易活動(dòng)時(shí)，應(yīng)注意審查合作的進(jìn)口商是否已取得了相應(yīng)的授權(quán)。對(duì)于出口產(chǎn)品在歐盟需要履行的碳排放申報(bào)及CBAM證書購(gòu)買義務(wù)相關(guān)成本的負(fù)擔(dān)，也需要提前進(jìn)行約定。
5. 進(jìn)行生產(chǎn)商登記
如前所述，CBAM提案中包含了生產(chǎn)商登記條款。對(duì)歐盟出口企業(yè)可以申請(qǐng)將企業(yè)信息及貨物經(jīng)核查的碳排放量登記在歐盟建立的中央數(shù)據(jù)庫中，屆時(shí)進(jìn)口商可以使用該數(shù)據(jù)直接購(gòu)買并提交CBAM證書。若出口企業(yè)辦理了前述生產(chǎn)商登記，將節(jié)省進(jìn)口商的溝通及申報(bào)程序，降低其合規(guī)成本，可在一定程度上提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力。但需要注意的是，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，非經(jīng)中華人民共和國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，境內(nèi)的組織、個(gè)人不得向外國(guó)司法或者執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供存儲(chǔ)于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)。由于目前我國(guó)尚未就前述數(shù)據(jù)出境的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)及政府批準(zhǔn)程序出臺(tái)具體規(guī)定，建議出口企業(yè)關(guān)注相關(guān)立法進(jìn)展，在CBAM實(shí)施、企業(yè)擬向歐盟登記企業(yè)信息前，就數(shù)據(jù)出境的合法性進(jìn)行充分論證。
1指碳排放從嚴(yán)格限制排放的地區(qū)轉(zhuǎn)移到氣候相關(guān)法規(guī)較為寬松的地區(qū)。歐盟認(rèn)為，碳泄露可能抵消掉歐盟為減少碳排放所做出的努力，甚至導(dǎo)致全球總排放量的增加。
2世界上第一個(gè)國(guó)際溫室氣體排放交易系統(tǒng)，自2005年開始實(shí)施。在ETS機(jī)制下，歐盟對(duì)每年溫室氣體排放量設(shè)定了上限，企業(yè)需要通過獲得免費(fèi)分配或購(gòu)買的方式，為其每年排放的溫室氣體持有歐洲排放配額 (EUA)，前述配額可以在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。
3指進(jìn)口商從非歐盟的第三方國(guó)家進(jìn)口商品，將商品在歐盟境內(nèi)進(jìn)行加工。
4根據(jù)Commission Implementing Regulation (EU) 2018/2067 of 19 December 2018 on the verification of data and on the accreditation of verifiers pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council及其他歐盟相關(guān)法規(guī)確定。
（來源：可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊）
